矿产资源开发利用管理制度(推进矿产资源管理改革)

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  摘要：在实行矿产资源所有权制度的国家,比如我国,确定矿产资源的法定范围的一个意义就在划分矿产资源所有权与土地所有权之间的界限。在这一制度下,土地和矿产资源为不同的不动产。土地中的沙、岩石、地下水等,为土地的成分, 为土地所有权人所有,矿产资源由资源所有权人所有。

  关于矿产资源所有权与土地所有权的关系，各国立法大致可分为两种:土地所有权制度和矿产资源所有权制度。两种制度的核心不同之处在于法律是否承认矿产资源是土地的组成部分，即矿产资源有没有独立于土地所有权的法律地位。本文分析了这两种体系的内容、优缺点和发展趋势。

  土地所有权制度坚持矿产资源是土地的组成部分，因此土地所有者就是矿产资源的所有者。土地所有权转让时，矿产资源所有权同时转让，但转让方和受让方对矿产资源所有权另有约定的除外。矿产资源也叫矿藏，我国现行宪法第九条采用& ldquo矿产资源& rdquo一句话。矿产资源是由地质作用形成的具有使用价值的固态、液态或气态的自然资源。矿产资源埋藏于地下或出露于地表，是地壳的组成部分。这一自然事实决定了与矿产资源有关的权利和与土地有关的权利之间有着密切的关系。每个国家的矿产资源立法都一定要解决土地所有权与矿产资源所有权的关系，因为这种关系的解决将对探矿权、采矿权乃至整个矿业产生重大影响。本文从土地与矿产资源的权属关系和矿产资源所有权的实现出发，以可持续发展的理念探讨了与矿产资源所有权相关的法律关系。

  土地所有权制度的优点是法律关系简洁。由于法律规定，拥有土地即拥有矿产资源，矿产资源开发商只有与土地所有者进行交易，才能在资源开发过程中就资源开发和土地使用达成协议。这种制度也有很多缺点:(1)不利于国家对自然资源开发的统筹规划和调控。矿产资源的开发利用不仅是一个经济问题，也是一个政治和社会问题。矿业关系到国计民生、政治稳定和国家安全。因此，矿产资源是国家利益和社会利益的客体。如果实行土地所有权制度，国家权力将受到矿产资源所有者权利的制约，难以对矿产资源的开发利用进行规划和管理。(2)增加交易成本。上面提到的土地所有权制度的一个好处是法律关系简洁，有助于降低交易成本，但这只是问题的一个方面。由于矿藏往往位于多个土地所有者的土地之下，矿产资源的开发者需要与多个土地所有者达成协议，交易成本会增加。(3)会造成土地所有者之间的纠纷。因为石油、天然气等一些矿产是液态的，在一块土地上开采可能会影响到另一块土地下的矿产资源。对此类案件，取证和确定赔偿金额很难。当所有相关土地所有人将其自然资源转让给同一开发商时，很难确定每个土地所有人应得的报酬，因为报酬通常是根据相关生产的矿产品的数量和质量确定的。

  美国是实行这种制度的典型国家，也基本采用了这种制度。因为美国的土地分别归联邦、州或个人所有，矿产资源也分别归联邦、州和个人所有。联邦政府拥有的矿产资源主要在美国西部；在美国东部，大部分自然资源为私人所有。此外，少量矿产资源位于州政府所有的土地之下，属于各州政府。美国矿产资源的所有权格局是在其历史发展中逐渐形成的。在美国早期，矿产资源土地所有权制度的形成受到英国法律传统的影响，至少有以下两个原因。第一，早期美国移民到达北美时，人们强调个人的权利，反对建立严重干预私权的政府。他们的法律心理要求建立矿产资源私有制的法律制度，矿产资源私有制的确认只能以土地所有权为基础。第二，在美国建国之前和建国之初，人们主要通过先占来获得矿产资源。当时矿产资源被视为无主财产，任何人都可以先占矿产资源的所有权。美国政府还鼓励人们积极勘探和开采，以促进经济发展。矿产资源的先占，只有先占矿产资源所在的土地，才能在客观上实现。因此，美国实行了矿产资源所有权制度，使先占人可以同时取得矿产资源和土地的所有权。确认矿产资源的私人所有权，鼓励人们努力勘探和开采矿产资源。后来，美国联邦政府颁布了一些处置公共土地的法律。1916年以前，这类法律要么只规定联邦政府保留某些种类矿产资源的所有权，要么根本不保留矿产资源的所有权。与铁路建设用地相关的法律也使一些矿产资源成为私有。

  与美国相比，英国的情况完全不同。在英国，一般来说，土地所有者拥有其土地下的所有矿产资源，但成文法和普通法对此有一些限制。英国法律在近代的发展表现出矿产资源国有化的趋势，并逐渐具有矿产资源所有权制度的色彩。这种趋势首先与金矿和银矿有关。根据普通法和成文法，所有金银矿中的金银都属于国家。后来煤矿资源也被收归国有。英国《1938年煤炭法》对土地所有者进行了补偿，并将所有煤炭权益(煤炭租赁产生的权益除外)授予煤炭委员会。这些权益(包括煤矿租赁产生的权益)后来被判给了国家煤炭委员会和英国煤炭公司。煤炭工业私有化后，现在归煤炭管理局所有。英国矿产资源国有化的最新进展与石油有关。根据英国《1998年石油法》第2条，地层中的天然石油归国家所有。

  矿产所有权制度认为矿产资源不是合法土地的组成部分。它坚持矿产资源的独立性，分别确立了土地和矿产资源的所有权。土地所有者当然不会成为矿产资源的所有者。以法国、德国为代表的大陆法系国家采用这一制度。

  矿产资源所有权制度的缺点是权利体系复杂，但也有许多优点:(1)有利于国家对国民经济进行宏观调控，实现可持续发展。国家可以把矿业作为基础产业进行调控，从而带动其他产业的调控。国家还可以对各种自然资源的开发进行规划，合理地、有步骤地开发利用矿产资源，实现矿业的可持续发展，以此来实现国民经济的可持续发展。(二)有利于战略物资储备和维护国家安全。(三)有利于组织大规模开采矿产资源。(4)有利于平均社会财富。矿产资源不是人类劳动的产物，应该由公众共享。

  最早体现矿产资源所有权制度的立法是1804年的《拿破仑法典》。该法第552条规定:土地的所有权包括地上空和地下的所有权。& hellip& hellip业主可按其认为合适的方式从事地下施工或挖掘，并采用黄色挖掘的产品，但不受矿规及警规所规定的限制。1865年，普鲁士的《普通采矿法》和德国的《采矿法》都坚持矿产资源与土地所有权分离，但没有宣布矿产资源全部归国家所有。后来，许多国家规定了矿产资源的国家所有权，矿产资源所有权制度成为发展趋势。

  中国也采用了同样的制度。根据我们国家现行宪法第九条和《矿产资源法》第十条，矿产资源属于国家所有。根据宪法第十条，中国的土地属于国家所有或者集体所有。也就是说，集体土地上的矿产资源不是集体所有，而是国家所有。基于一物一权的所有权原则，可以认为我国采用了矿产资源所有权制度。

  在划分土地构成和矿产资源时，一般都会采用排除法，即矿产资源以外的部分为土地构成。矿产资源与土地成分之间有以下关系:它们在形态上紧密结合，矿产资源往往被土地成分紧紧包围；(2)外观上很难区分。有些矿产资源与土地的常见成分差别不大，一般人很难区分；(3)区间有取舍。矿产资源范围越大，土地成分范围越小。矿产资源的扩张主要是由于科学技术的发展。当人类无法将某种物质作为矿产资源使用时，它只是土地的组成部分。当科技的进步使人类能够将其作为一种矿产资源使用时，同样的物质就转化为矿产资源。因此，矿产资源本身是一个发展中的概念，其外延随人类科技的发展而逐渐扩大。

  由于这些特点，法律应当明确规定矿产资源的范围和改变矿产资源范围的程序。矿产资源的扩张会导致土地成分的减少，这必然导致不同法律主体之间的冲突。例如，一些岩石既可以用作矿石，也可以用作建筑材料。在我国，集体土地上的矿产资源是自然资源的一部分，属于国家所有，而作为建筑材料的岩石则属于集体所有。当国家要保存矿产资源，集体要出售建筑材料增加集体收入时，国家和集体的利益就发生冲突，特别是当矿产资源是低品位矿石或现在不打算开采的矿石时。在中国，扩大矿产资源的范围也可能会引起集体土地的征用。由于上述原因，矿产资源的范围和变更矿产资源范围的程序应由位阶更高的规范性文件规定。在现行法律规范中，矿产资源的范围和变更矿产资源范围的程序不是由《矿产资源法》规定的，而是由《矿产资源法细则》规定的，因此有必要进行修改。

  上述特征还可能会引起土地成分使用中的认知错误。在使用土地的组成部分时，如取土和采石，土地所有者或土地所有者授权的人可能会错误地将矿产资源作为土地的共同组成部分使用或出售。法律也应该为这样的一个问题提供处理方法。本文认为，行为人主观上没有侵犯矿产资源的故意的，应当免除追究行为人的责任，买受人也应当取得所有权。

  确定矿产资源与矿产品的区别，对于划定矿产资源的权属范围具备极其重大意义，也与下文讨论的矿业权性质紧密关联。矿产资源和矿产品的不同之处在于是否经过人类劳动从地壳中分离出来。在被人类劳动从地壳中分离出来之前，它是矿产资源；经过人类劳动从地壳中分离出来后，就是矿产品。